OECD友善家庭政策建議

OECD友善家庭政策建議
經建會人力規劃處
97年7月4日
台灣正面臨少子女化及提升女性勞動參與的雙重挑戰，政府近年來對於友善家庭政策（family-friendly policies）已投注入許多關注與努力，致力協助父母調和工作與家庭生活。OECD於2002至2005年每年進行“Babies and Bosses”系列研究報告，分別檢視不同國家友善家庭政策，並於2007年11月發布該系列總結報告－“Babies and Bosses - Reconciling Work and Family Life: A Synthesis of Findings for OECD Countries ”，綜合分析30個OECD國家友善家庭政策，並提出相關具體建議。以下簡述該研究報告之政策建議，以供我國制定相關政策之參考：
一、OECD國家友善家庭政策目標選擇
友善家庭政策係指藉由政府政策協助，調和工作與家庭生活，以確保家庭資源適足性、促進兒童發展、增加工作與親職的選擇及提升就業機會之性別平等。這些政策目標彼此之間有時存在競合關係，因而政策訂定應體認不同父母之不同需求，保留個別父母自行選擇工作與家庭平衡點之彈性。
OECD各國友善家庭政策目標不同，如日、韓在少子女化（婦女平均生育率低於1.3）的壓力下，政策焦點在於提升生育率；然而，儘管其他OECD國家對生育率的關注亦逐漸增加，但仍將其界定為家庭私領域之決定，主要政策目標在於提升女性或父母就業機會發展、兒童發展或性別平等。
二、OECD國家友善家庭政策成效
回顧OECD國家1980-2005年間工作與家庭發展歷程，主要有二種趨勢：首先，OECD國家經歷女性就業率上升及生育數下降之發展趨勢，女性平均就業率由1980年49.3％上升至2005年56.1％；生育數則由2.1下降至1.6。
其次，由圖1可知，此20年間各國女性就業率與生育率之關係有了改變，在1980年，女性就業率高之國家，生育率低，二者呈現負向關係；到了2005年，女性就業率高之國家，亦有較高的生育率，顯示女性就業的增加不必然導致低生育率。其中，南歐、中歐及日、韓等國，女性就業率與生育率都低；北歐、澳洲、荷蘭、英國及美國則同時有較高女性就業率及生育率，北歐主要依賴公共支持體系（如育嬰假、兒童及課後照顧等），澳洲與荷蘭則反映較彈性之工作安排與環境，英、美二國政府介入角色較少，依賴私人照顧市場，因而造成兒童貧窮率高及照顧服務品質二極化的發展。
圖一：1980年和2005年OECD國家生育率與女性就業率










資料來源：OECD，2007，Babies and Bosses: Reconciling Work and Family Life.
三、OECD友善家庭政策建議
OECD （2007）Babies and Bosses報告指出，雖然沒有一體適用之政策處方，但下列原則可促成有效友善家庭政策發展：
（一）提供兼顧工作與家庭生活的連續性公共支持
政府應提供連續性公共支持，以維繫或提升女性勞動參與及生育率，如以有給育嬰假支持父母在家中照顧初生嬰兒，然後提供托育、學前及課後照顧服務。目前僅少數OECD國家提供較全面與連續性服務，如北歐、匈牙利、法國等；大多數國家政策仍出現公共支持間斷不連續，如育嬰假結束後，卻無接續的幼兒照顧之公共支持。
（二）建立具有工作誘因的稅賦及福利給付制度
父母（包括單親家庭）參與有酬勞動市場，將有益於家庭及兒童長期發展，包括可降低家庭落入貧窮危機、給予兒童較佳的生長環境等，因而稅賦及福利給付制度設計，應考量工作誘因之維持。
由於普及性兒童照顧支持成本高，並非所有國家均有能力負擔，故多數國家僅聚焦於某些服務或特定對象，如中低收入家庭。然而，以所得調查為基礎的稅賦或給付制度，需謹慎設計，若因工作收入增加，造成福利給付之大幅降低或喪失，而使實際所得並未因工作而有所提升時，將損害工作誘因，尤其是家庭次要工作收入者（second earner）。
整體而言，大多數OECD國家稅賦及福利給付制度，逐漸朝向同時提供就業與兒童照顧支持，協助接受福利給付之父母能積極參與勞動市場，如當有給育嬰假結束後，政府藉由工作能力評估早期與積極介入，使父母能儘速再融入勞動市場，相關配套措施包括兒童照顧支持、在職給付（in-work benefit）、就業支持（如密集個案管理、諮詢、訓練方案及就業媒合）等。
（三）給予育嬰假收入保障
有給且具就業保障之育嬰假，將有助於兒童發展，亦有利於父母就業率提升。規劃良善之育嬰假，應給予適足所得替代率，並有較彈性的規定。至於育嬰假期間之長短，若由勞動市場觀點，最適的育嬰假可能為4至6個月，期間過短，父母可能未能準備好回到職場；期間過長，將不利職涯發展，造成就業或薪資的損失。另一方面，若由兒童發展觀點，現有實證資料顯示，出生後6-12個月，嬰兒應接受全天個人照顧；2-3歲起，幼兒則可透過品質良好的照顧服務，增進認知發展；至於介於二者之期間，實證研究至今尚未有明確的結論，OECD建議在此階段，父母可輪流請育嬰假，或同時以部分工時方式請育嬰假，輪流照顧幼兒。
此外，OECD亦提醒，若僅母親請領育嬰假，將可能造成雇主認為女性較不致力於工作，而給予較不利的工作或薪資機會。歐洲各國為鼓勵父親參與兒童照顧，規定部分育嬰假僅限於父親，目前似乎有些進展，已有許多父親利用2-4週之育嬰假，但尚未能促成整體行為改變，母親仍為育嬰假主要請領者。
（四）提供高品質的托育照顧
政府應提供或確保負擔得起、高品質兒童照顧及課後照顧服務，在學齡前兒童照顧服務部分，北歐國家透由供給面補助，建立含蓋大多數家庭、全天候且高品質的完善公共兒童照顧服務，惟OECD亦指出北歐模式立基於高稅收、地方公共服務輸送體系及稅收能力等既有傳統制度，難以直接輸出至其他國家，因而建議各國採用供給及需求面混合措施。在供給面部分，可直接補助資本投資、補助偏遠地區或特殊需求兒童照顧服務提供者等，並應對服務提供者進行規範，以確保兒童照顧服務品質；在需求面部分，可仿效澳洲及荷蘭，以抵用券補助父母使用市場所提供的照顧服務，增加父母選擇權利，另一方面則透由服務提供者之競爭，提高服務品質與多元性。此外，若為控制稅收支出，可優先針對所得弱勢或特定群體提供補助。
在課後照顧部分，近年OECD國家才將其視為重要議題。相對學齡前兒童照顧服務，課後照顧可利用學校現有基礎設施，服務人員與兒童比例可較高，因而成本較低，理論上應較容易發展。但實務上，長期以來許多OECD國家教育當局均不願意將學校用於課後照顧服務，近來已有部分國家進行相關改革，如荷蘭及英國政府均已要求學校協助辦理課後照顧服務。
（五）營造友善工作環境
友善家庭的工作環境措施，包括部分工時、彈性工作地點、短期家庭照顧假等。即使政府實施良善公共政策，但工作場所不具友善家庭環境，將使公共政策效果大受影響，如日本與南韓的公共政策，與其他OECD國家相似，卻因職場不友善（如工作時間長、以年資為基礎薪資及福利制度等），難以調和工作與家庭生活，造成低生育率及低女性就業率。
為避免增加企業的勞動成本，多數OECD國家政府不願干預此議題，主張由勞資雙方協議，政府角色僅限於鼓勵性質，其中為企業提供友善家庭工作環境的諮詢顧問服務，並進行持續評估與追蹤，是項較具效果的創新措施。此外，部分國家以立法賦予工作者彈性工作的權利，如在荷蘭，除法院接受雇主之反對意見外，10人以上企業工作者享有變更工作時間之權利；瑞典學齡前兒童之工作父母，有降低工作時間的權利。然而，OECD指出，不一定要以立法方式達成彈性工作環境之目標，而應強調申請流程執行彈性，鼓勵勞雇雙方對話，並考量邊緣勞工的弱勢地位。